Vortrag zum öffentlichen Baurecht im Rahmen des Mandantenseminars 2016
Rechtsanwalt Bernhard Mauel
I. Rechtliche Basis
- Verwaltungsrecht Zivilrecht
- öffentliches Baurecht Bauvertragsrecht
- Nachbarrecht
Bauplanungsrecht Bauordungsrecht
(Bund) (Länder)
BauGB LBauORP
BauNVO
Satzungen der Gemeinden
II. BauGB
Vorbemerkung:
Im Flächennutzungsplan ist für das ganze Gemeindegebiet, die sich aus der beab-sichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen …
insbesondere … die für die Bebauung vorgesehenen Flächen = Bauflächen und Baugebiete, z. B. für Wohnen, Verkehr, Grünflächen, Gemeinbedarf (Schulen, Sport, soziale Einrichtungen), Wasser-, Hochwasserschutz, Gewinnung von Bodenschätzen, Landwirtschaft usw.
Daraus werden Bebauungspläne entwickelt.
1. Bebauungsplan (BPlan)
Der wird von der Gemeinde beschlossen und setzt rechtsverbindlich die städtebauliche Ordnung in einem Gebiet fest, § 8 BauGB. Nach § 9 BauGB ist das im Wesentlichen:
1. Die Art und das Maß der baulichen Nutzung.
2. Die Bauweise, die überbaubaren und die nicht überbaubaren Grundstücks-
flächen sowie die Stellung der baulichen Anlagen
Vom Bauordnungsrecht abweichende Maße der Tiefe der Abstandsflächen
3. Für die Größe, Breite und Tiefe der Baugrundstücke Mindestmaße und aus
Gründen des sparsamen und schonenden Umgangs mit Grund und Boden
für Wohnbaugrundstücke auch Höchstmaße
4. Die Flächen für Nebenanlagen, die auf Grund anderer Vorschriften für die
Nutzung von Grundstücken erforderlich sind, wie Spiel-, Freizeit- und
Erholungsflächen sowie Flächen für Stellplätze und Garagen mit ihren
Einfahrten.
5. Die Flächen für den Gemeindebedarf sowie für Sport- und Spielanlagen.
6. Die höchst zulässige Zahl der Wohnungen in Wohngebäuden.
usw.
Die weiteren Punkte können wir hier vernachlässigen.
In Bebauungsplänen werden also von Gemeinden bestimmte Typisierungen festgesetzt, wie die Abgrenzung von Baugrundstücken, Verkehrsflächen und öffentl. Grünflächen, wie z. B. Wohngebiet, Gewerbegebiet, Mischgebiet, Industriegebiet, die bauliche Ausnutzung ausgedrückt durch die maximale Nutzung der Geschosse, die bebaubaren Flächenanteile eines Grundstücks (GRZ) und das Verhältnis der Summe der Flächen aller bebauten Geschosse zur Grundstücksfläche (GFZ). Ein Bebauungsplan beinhaltet auch Abmessungen und Anordnungen von Gebäuden in der Fläche etwa durch Baulinien oder die Festsetzung größerer überbaubarer Grundstücksflächen in denen innerhalb von Baugrenzen Gebäude errichtet werden dürfen. Es gibt zum Teil gestalterische Vorgaben, wie z. B. zur Dachform, Dachneigung, gelegentlich auch Dachfarbe und die Dachausrichtung.
Wer die Gültigkeit oder Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans bezweifelt, hat die Möglichkeit, eine Normenkontrolle zu veranlassen. Nach § 47 Verwaltungsgerichts-ordnung ist das örtliche Oberverwaltungsgericht zuständig für die Behandlung von Anträgen über die Gültigkeit von Satzungen, die nach den Vorschriften des BauBG erlassen worden sind. Dabei muss der Antragsteller seine Betroffenheit in einem Recht geltend machen. Das schließt sog. Popularklagen aus.
2. Die Landesbauordnung (LBauO Rheinland-Pfalz)
Sie beschränkt die Bebaubarkeit unter anderem durch erforderliche Abstandsflächen zu Nachbargrundstücken (der bekannte 3-Meter-Abstand, mit Ausnahme für Garagen) und weiteren Mindest-anforderungen, etwa betreffend die Raumhöhe, Aufenthaltsräumen in Kellern oder Dachgeschossen, Feuerschutzanforderungen oder auch Vorgaben zum Bau von PKW Stellplätzen.
Die LBauO in Rheinland-Pfalz regelt auch das Verfahren der Baugenehmigung, die zuständige Bauaufsichtsbehörde und für welche Baumaßnahmen ggfls. erleichterte Genehmigungspflichten gelten. Das hatten wir bereits bei den Garagen im letzten Jahr angesprochen.
Naturgemäß gibt es je nach Bauvorhaben und Nutzungsart zusätzliche Anforde-rungen und technische Normen, wie etwa die Versammlungsstättenverordnung, Unfallverhütungsvorschriften, Arbeitsschutzvorschriften, Brandschutzvorschriften und auch die EU-Bauproduktenverordnung.
Für die Festsetzungen in einem Bebauungsplan haben wir nachfolgend ein Muster:
Diese Zeichnungen erklären sich wie folgt:
WA ist allgemeines Wohngebiet.
Die Dachneigungen sind mit 22° bis 45° bezeichnet. Für Pultdächer ist eine andere Dachneigung vorgegeben. Der Hinweis „in dieser Planurkunde“ bedeutet im konkreten Fall, es handelt es sich um offene Bauweise bei der konkret nur Einzelhäuser und Doppelhäuser zulässig sind. Die Angabe II/1 bedeutet, dass als Höchstmaß zwei Vollgeschosse möglich sind, wobei das zweite Vollgeschoss nur im Sockel-/Untergeschoss zulässig ist. Die in der letzten Zeile benannte Zahl 0,35 bzw. 0,25 bei WA 2 bedeutet die Grundflächenzahl beschreibt also den überbaubaren Flächenteil eines Grundstücks. Die im Kreis befindliche Zahl 0,7 bzw. 0,5 legt das Verhältnis der Summe der Flächen aller bebauten Geschosse zur Grundstücks-fläche fest = Geschossflächenzahl. Diese gibt an, wie viel m² Geschossfläche je m² Grundstücksfläche zulässig sind.
3. Die Baunutzungsverordnung (BauNVO)
Sie regelt neben der vorbezeichneten Festsetzung als WA, also allgemeines Wohngebiet, noch andere Gebietstypisierungen z. B. reine Wohngebiete (WR), Dorfgebiete (G), Gewerbegebiete (GE) und Industriegebiete (GE). Andere können hier vernachlässigt werden.
Bei diesen Gebieten legt die Bezeichnung die spätere Nutzung fest.
Der § 1 der BauNVO umfasst einen vergleichsweise großen Rahmen, in dem sich die Planungshoheit der Gemeinde konkretisieren kann.
Das beinhaltet eine Reihe von Ausnahmen von ansonsten geltenden Planungsgrundsätzen, die der Gemeinde einen sehr großen Gestaltungsspielraum überlassen, der auch regelmäßig ausgenutzt wird. Deshalb ist es notwendig, dass man als Bebauungsplanbetroffener sich den jeweiligen Plan nach der Aufstellungsentscheidung des Gemeinderates genau ansieht. Dazu braucht man in aller Regel fremde Hilfe, weil der einzelne planungs- und baubetroffene Bürger leider oft erst spät feststellt, dass Festsetzungen des Bebauungsplanes seiner subjektiven Vorstellung widersprechen. Da gibt es zwar in einem bestimmten Rahmen auch Abweichungserfordernisse aufgrund von Anträgen bei der zuständigen Gemeindeverwaltung. Diese führen aber nicht selten zu Auseinandersetzungen. In unserer Praxis gibt es etliche Fälle, in denen die Baugenehmigungsbehörde eine solche Abweichung gerne zulassen würde, aber der Gemeinderat das nicht beschließt oder auch umgekehrt. Insoweit ist es zwingend, dass ein Bebauungsplanbetroffener das Aufstellungs- und Konkretisierungsverfahren des Bebauungsplanes eng begleitet.
So ist etwa in einem reinen Wohngebiet, das dem Wohnen dient, neben Wohngebäuden auch eine Anlage zur Kinderbetreuung zulässig, die den Bedürfnissen der Bewohner dieses Gebietes dient. Nur ausnahmsweise können zugelassen werden Läden und nicht störende Handwerksbetriebe, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebietes dienen sowie kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes. Ferner sind zulässig sonstige Anlagen für soziale Zwecke, sowie der Bedürfnissen der Bewohner dienende Anlagen für kirchliche, kulturelle, gesundheitliche und sportliche Zwecke. Damit ist aber eine abschließende Entscheidung getroffen und wir befinden uns im Bereich der sogenannten unbestimmten Rechtsbegriffe.
Wenn Läden, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebietes dienen, ausnahmsweise zugelassen werden können, kann es sich nicht um solche handeln, deren Geschäftsbetrieb über das Gebiet hinaus gehende andere Menschen betrifft und versorgt. Solche Beispiele durchziehen das gesamte Baunutzungsrecht und damit Planungsrecht und um noch ein Beispiel zu ergänzen, ist etwa in einem reinen Wohngebiet ein Verwaltungsgebäude, ein größeres Hotel, ein Gartenbaubetrieb oder eine Tankstelle nicht zulässig.
4. Ausnahmen und Befreiungen
Weil nun mancher Bebauungsplan nicht alle Besonderheiten erfassen kann, gibt es Ausnahmen und Befreiungen nach § 31 Baugesetzbuch. Ausnahmen sind im Bebauungsplan selbst angelegt, Befreiungen sind Abweichungen vom Bebauungs-plan, die nur unter bestimmten Voraussetzungen erteilt werden können. Das können Gründe des Allgemeinwohls sein, eine Vertretbarkeit nach städtebaulichen Gesichtspunkten oder auch die Beseitigung einer nicht beabsichtigten Härte.
Eine solche Befreiung darf die Grundzüge der Planung nicht berühren. Sie muss immer mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein und nachbarliche Belange sind zu würdigen.
Allein in den letzten beiden Sätzen sind so viele Problemstellungen angelegt, dass man erkennen kann, wie schwierig der Weg der Durchsetzung eines Befreiuungs-antrages ist. In aller Regel ist das argumentativ aufwendig und nur in einem längeren Überzeugungsprozess mit Baugenehmigungsbehörden erreichbar.
5. § 34 BauGB – Innenbereich
Nun gibt es nicht in jedem Gemeindegebiet einen Bebauungsplan. Es gibt vielmehr viele Flächen, häufig mit alter Bebauung vor allem in den Innenbereichen der Gemeinden, weshalb § 34 BauGB Vorhaben in ungeplanten Innenbereich regelt.
Der unbebaute Innenbereich einer Gemeinde ist grundsätzlich zur Bebauung vorge-sehen. § 34 Baugesetzbuch bestimmt den ungeplanten Innenbereich auf der Grundlage der vorhandenen Bebauung insbesondere des Bebauungszusammen-hangs. Die Bebaubarkeit richtet sich dann nach der Struktur der Nachbarbebauung. Wenn also Drumherum andere Häuser stehen, dann kann in der Dimension der vorhandenen Bebauung auch neu gebaut werden. In der verwaltungsrechtlichen Praxis wird das schwieriger, je mehr sich etwa zum Ortsrand hin die Bebauung ausdünnt, der Bauherr – gerne – einen Zusammenhang mit dem Innenbereich sieht, die Baugenehmigungsbehörde aber der Meinung ist, der Innenbereich sei verlassen und das Vorhaben gehöre zum Außenbereich.
Das ist immer ein Beurteilungsproblem. Beispielhaft gesagt ist es nicht selten so, dass sich zum Ortsrand hin in mehr oder weniger geraden Linien jeweils zwei bis drei weitere Häuser ergeben haben und dann die Frage entsteht, ob im Zwischenraum dieser beiden Bebauungslinien nach § 34 gebaut werden darf. Das ist im Regelfall so und Probleme der Genehmigungsdurchsetzung könnten allenfalls noch bestehen, wenn bei den dort vorhandenen Grundstücksflächen die Erschließung nicht gesichert ist.
6. § 35 Bau GB - Außenbereich
Schließlich erfasst § 35 Baugesetzbuch die Vorhaben im Außenbereich. Dort sind grundsätzlich nur privilegierte Vorhaben zulässig, wenn öffentliche Belange nicht entgegenstehen und die ausreichende Erschließung gesichert ist. Das sind Vorhaben, die einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb dienen, einem Betrieb der gartenbaulichen Erzeugung, der öffentlichen Versorgung mit Elektrizität Gas, Telekommunikationsleistungen, Wärme und Wasser, der Abwasserwirtschaft oder einem ortsgebundenen gewerblichen Betrieb und solche, die wegen der besonderen Anforderungen der Umgebung, wegen der nachteiligen Wirkung auf die Umgebung oder wegen seiner besonderen Zweckbestimmung nur im Außenbereich ausgeführt werden soll. Daneben beinhaltet § 35 Baugesetzbuch noch andere Regelungen, die hier aus nicht erörtert werden können.
§ 35 Abs. 2 sagt aus, dass sonstige Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden können, wenn ihre Ausführung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die Erschließung gesichert ist. Das klingt nun wenig praktikabel und hinterlässt den Eindruck, dass der Baugenehmigungsbehörde ein Ermessen zusteht. Das ist nach Auffassung unserer Gerichte aber nicht der Fall. „Können“ wird als „müssen“ definiert, zumal § 35 Abs. 3 konkret regelt, wann eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange vorliegt. Ferner ist in unserem Rechtssystem klar geregelt, wann die Erschließung eines Grundstückes gesichert ist und wann nicht.
Das macht gleichwohl die Anwendung des § 35 schwierig, zumal es regelmäßig Interessenlage der Gemeinde ist, allzu intensive Bebauung im Außenbereich, so sie nicht insbesondere landwirtschaftlichen und anderen oben genannten Zwecken entspricht, zu verhindern.
III. Bauordnungsrecht
Die Landesbauordnung Rheinland-Pfalz (siehe schon oben II.2) regelt, was bauliche Anlagen und Bauprodukte sind und wie sie auf Grundstücke angelegt werden können.
Dabei sind bauliche Anlagen nicht nur Gebäude (selbständig nutzbare, überdeckte bauliche Anlagen, die von Menschen betreten werden können und geeignet oder bestimmt sind, dem Schutz von Menschen, Tieren oder Sachen zu dienen) sondern z. B. auch Aufschüttungen und Abgrabungen, Lager- und Abstellplätze, Camping- und Wochenendplätze, Stellplätze, Sport- und Spielplätze und Gerüste.
Die Gebäude sind in unterschiedliche Gebäudeklassen eingeteilt. Z. B. Gebäudeklasse 1 bedeutet freistehendes Wohngebäude mit einer Wohnung und nicht mehr als zwei Geschossen. Gebäudeklasse 2 beschreibt Gebäude, bei denen der Fußboden keines Geschosses, in dem Aufenthaltsräume möglich sind, im Mittel mehr als 7 Meter über der Geländeoberfläche liegt, mit nicht mehr als zwei Wohnungen oder mit drei Wohnungen in freistehenden Gebäuden in Hanglage, wenn die dritte Wohnung im untersten Geschoss liegt und ihren Zugang unmittelbar vom Freien aus hat.
Solche baulichen Anlagen sind so anzuordnen bzw. zu errichten, zu ändern und Instandzuhalten, dass sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht gefährden. Bauliche Anlagen sind so zu gestalten, dass sie nach Form, Maßstab, Verhältnis der Baumassen und Bauteile zueinander, Werkstoff und Farbe nicht verunstaltet wirken.
Es ist dann weiter die Bebauung der Grundstücke abhängig von der Zufahrt bzw. Zuwegung bestimmt. Die Abstandsflächen sind definiert abhängig von der Wandhöhe. Die aus dem letzten Jahr bekannten Garagenprobleme sind umfassend geregelt sowie beispielhaft aufgezählt, Grundstückseinfriedungen, Brandschutz und ähnliches. Schließlich gibt es Regelungen, über die Elemente des angedachten Baukörpers, wie Wände, Decken und Dächer, Treppen, Aufzüge und Öffnungen, Befeuerungs- und haustechnische Anlagen, Bestimmung über die Voraussetzungen für Aufenthaltsräume und Wohnungen auch in Kellergeschossen und Dachräumen, Bäder und Toilettenräumen.
Das betrifft insbesondere die Arbeiten der Entwurfsverfasser, deren Arbeitsergebnisse den Baugenehmigungsbehörden zur baulichen Konkretisierung im Genehmigungsverfahren vorgelegt werden.
Dementsprechend sind auch die Aufgabenbefugnisse der Bauaufsichtsbehörden in der Landesbauordnung geregelt und dabei auch, welche Vorhaben einer Genehmigung bedürfen und welche nach § 62 Landesbauordnung Rheinland-Pfalz genehmigungsfrei sind. Das sind z. B. Gebäude bis zu 50 m³, im Außenbereich bis zu 10 m³ umbauten Raumes ohne Aufenthaltsräume, Toiletten- oder Feuerstätten.
Der Bauantrag stellt Bauherr oder Bauherrin. Bauvorlageberechtigt ist etwa Architekt oder Architektin, die die Bauunterlagen für die genehmigungsbedürftige Errichtung eines Gebäudes unterschreiben müssen. Die Bauaufsichtsbehörde hat zu prüfen, ob dem Vorhaben baurechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften entgegenstehen, und damit, ob der Bauantrag nach Maßgabe der anzuwendenden Beurteilungsbestimmungen zu genehmigen ist, ggfls. mit Abweichungen oder auch nicht.
Die Baugenehmigungsbehörde kann sich auch über die Versagung eines in verschiedenen Fällen erforderlichen Einvernehmens der Gemeinde, in der das Bauvorhaben verwirklicht werden soll, hinweg setzen (Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens, § 71 LBauO). Die Baugenehmigungsbehörde hat schließlich die Bauüberwachungsaufgabe für die Zeit der Realisierung des Bauvorhabens, zumal in diesem Stadium nicht selten Veränderungen der genehmigten baulichen Konzeptionen eintritt.
IV: Nachbarschutz
Wenn dem Bauherrn eine Baugenehmigung erteilt wird, durch die sich der Nachbar in seinen Rechten verletzt fühlt, sprechen wir von einem dem Bauherrn belastetem Verwaltungsakt mit belastender Drittwirkung. Dann will nicht selten der Nachbar durch Widerspruch oder Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erreichen, dass die Baugenehmigung zurück genommen wird. Der Widerspruch und die Anfechtungsklage eines Dritten gegen die bauaufsichtlichen Zulassung eines Vorhabens haben nach § 212 a, BauGB keine aufschiebende Wirkung. Damit wird verhindert, dass der Nachbar willkürlich eine Baumaßnahme seines Nachbarn aufhält. Der einwendende bzw. klagende Nachbar muss dann durch einstweiligen Rechtschutz einen Antrag auf Herstellung der aufschiebenden Wirkung stellen.
Ein Bauherr hat nach § 68 Landesbauordnung Rheinland-Pfalz bei Abweichungen die Zustimmung der Nachbarn durch Unterzeichnung von Lageplan und Bauzeichnungen zu erwirken. Wenn die Bauaufsichtsbehörde von Bestimmungen, die auch dem Schutz nachbarlicher Interessen dienen, Ausnahmen zulassen will, so teilt sie dies dem Nachbarn mit, deren Zustimmung fehlt. Diese können dann innerhalb von 2 Wochen nach Zustellung der Mitteilung der Bauaufsichtsbehörde Einwendungen erheben.
Eine Klage des Nachbarn hat nur dann Erfolg, wenn die Baugenehmigung rechtswidrig ist und den Nachbarn in seinen Rechten verletzt. Eine solche Beurteilung hängt immer von den speziellen Gegebenheiten des konkreten Falles ab.
Das Vorstehende beinhaltet nur einen kleinen Ausschnitt der zum Teil sehr langen Gesetzestexte (allein das Baugesetzbuch hat mehr als 250 Paragraphen). Auseinandersetzungen im Baugenehmigungsverfahren sind oft langwierig. Das gilt für das Verhältnis des antragstellenden Bürgers zur Baugenehmigungsbehörde und das gilt auch für manchen Nachbarrechtsstreit.
Nun gibt es aber nicht nur Errichtungen von Bauten sondern auch die Beseitigung. Entweder aufgrund einer Beseitigungsverfügung der örtlich zuständigen Baubehörde oder durch einen einschlägigen Antrag des Grundstückseigentümers, denn man darf auch nicht ohne weiteres einen bestehenden Bau abreißen. Auch dafür gibt es in der Regel ein Genehmigungserfordernis durch die zuständige Baubehörde.
Die Fülle der Problemstellungen erfordert im Regelfall ein intensives Engagement der Bauherrenseite in Verbindung mit seinem Planer und auch der Baugenehmigungsbe-hörde. Begleitender anwaltlicher Rat ist schon bei kleineren Vorhaben sinnvoll. Leider wird in der Praxis oft erst anwaltliche Hilfe in Anspruch genommen, wenn die Situation schon sehr verfahren ist und langwierige Diskussionen bestehen, in manchen Fällen über mehrere Jahre hinweg. Das gilt vor allem dann, wenn ein Bauwilliger mit einer Bauvoranfrage begonnen hat, aus der er dann später einen Bauantrag entwickelt, der aus Sicht der Baugenehmigungsbehörde von der ursprünglichen Bauanfrage erheblich abweicht und abgelehnt wird. Daraus folgt, dass die Fallkonstellationen so vielschichtig sind, dass es anzuraten ist, frühzeitig rechtlichen Rat in Anspruch zu nehmen, am besten durch uns.